国税地税征管体制改革的总结与思考

tax

　　

税收征管体制改革的历史丰碑

——国税地税征管体制改革的总结与思考

　　在党的全面领导下，经过科学组织周密实施，税收征管体制改革平稳推进精准落地，成为我国税收征管改革历史上的一座丰碑。税收征管体制改革的顺利实施，夯实了国家治理基础，有利于高质量推进新时代税收现代化。
　　党的十九届三中全会以后，全国税务系统坚决贯彻党中央、国务院关于改革国税地税征管体制的决策部署和《国税地税征管体制改革方案》（以下简称《改革方案》），勠力同心、忠诚担当，各项改革任务深入落实。国税地税征管体制改革的胜利实施，成为我国税收征管改革历史上的一座丰碑，为高质量推进新时代税收现代化，更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用打下了坚实基础。
　　加强党的全面领导为改革提供政治保证
　　税收征管体制改革是党和国家战略层面的制度安排。这次改革涉及范围广、利益调整深、矛盾冲突大，是改革开放以来我国税收征管体制最重大的一次变革。全国税务部门始终坚持以加强党的全面领导为统领，确保了改革的平稳推进。
　　全面从严治党为税收征管体制改革营造了优良的政治生态。全国税务系统牢固树立“四个意识”，认真落实“把抓好党建作为最大的政绩”的指示精神，全面推进从严治党，营造了风清气正的良好政治生态，为改革的顺利完成提供了土壤、创造了条件。形成了一套抓党建的思路办法，出台了加强干部日常管理的举措，构建了落实主体责任、健全党内组织生活、深化精神文明创建、加强思想政治工作、严格干部管理监督等制度体系。摸索建立了一整套党建管理的创新举措，实施绩效管理抓班子带队伍，推行数字人事制度，创新巡视巡察方式，搭建税务系统内控制度框架和监督管理平台等，开创了税务系统全面从严治党新局面。坚持把全面从严治党的要求落实到征管体制改革的每一个环节，地方各级党委政府认真履行共同责任，各相关部门积极履行支持责任，在组织人事、经费保障、业务划转和信访维稳等各个方面大力支持配合，形成了全面助推改革的大格局、大气场，确保了税收征管体制改革顺利落实。
　　建好建强各级税务部门党委为税收征管体制改革提供了可靠的组织保证。在新机构挂牌前，在省市县税务局先成立国税、地税联合党委，统一领导改革和各项税收工作，再按要求将联合党委变更设立为党委，保证了党的领导不缺位、不断档。各级党建工作部门与党委合署办公，增加各级纪检监察部门人员力量，明确办公室、组织人事、巡视巡察、督察内审、考核考评和宣传教育等相关部门共同承担党建工作的职责。按照新的机构体系组建各级基层党组织，建立健全了党领导下的工青妇组织，协助党组织开展工作。结合税务部门垂直管理的特点，以及党员组织关系在地方等实际情况，探索构建了纵合横通党建机制体系，即“条主动、块双重、纵合力、横连通、齐心抓、党建兴”的党建机制体系，形成了党建工作新格局，为税收征管体制改革提供了坚强有力的组织保证。
　　全面加强党的建设确保税收征管体制改革始终沿着正确的方向前进。充分发挥各级党委的领导核心作用，各级税务部门联合党委在改革之初就先行集中办公，抓紧抓实党建工作。联合党委改设党委后，就着手建立健全规章制度，及时建立工作规则，明确议事决策清单，把党委集体领导落实到改革和税收工作中，立规矩、促运行、保功效。充分发挥各级党支部战斗堡垒作用，认真落实“三会一课”“主题党日”等制度，履行好对党员的管理责任。充分发挥广大党员模范带头作用，组建“党员突击队”“党员先锋队”等，勇挑重担、迎难攻坚。开展了“新时代、新税务、新作为、新贡献”“争做改革标兵、争做岗位先锋”等一系列各具特色的主题教育实践活动，增强了党员干部的党性意识、大局意识、担当意识。生动活泼的党建工作有效激发了各级党组织勇于担当作为、克难攻坚和广大党员干部拥护改革、支持改革、投身改革、践行改革的精神情怀。
　　强大的思想政治工作是化解税收征管体制改革矛盾问题的法宝。各级税务部门认真落实国家税务总局关于做好改革期间思想政治工作的通知要求，强化思想政治工作责任，用好谈心谈话这个“法宝”，层层实现正职与副职、上级与下级、领导与干部谈心谈话“三个谈心全覆盖”。加强上下沟通，通过建立微信群、局长接待日、在12366开通专线、在税务内网设立“我为改革建言献策”专栏等方式，面对面与干部沟通，直接听取和回应干部诉求。组织开展“讲身边的人、说改革的事”活动，鼓励正转副的同志以身示范讲党课，让干部相互激励、相互感召。制作改革宣传片、发布《中国税务之歌》、开展改革征文诗歌征集、推介干部自发创作的抒发改革情怀的动漫或歌曲等，展现改革精神，激发改革斗志。
　　科学组织周密实施确保改革平稳推进
　　为了落实好《改革方案》，国家税务总局精密设计、精准把控，各级税务部门挂图作战、对表推进，确保了改革蹄疾步稳，取得了好于预期的改革成果。
　　注重营造“上下同欲”的改革氛围。在2018年全国两会期间，国家税务总局局长王军在“部长通道”接受媒体采访，就开始解读党中央、国务院关于征管体制改革的政策。之后，王军局长在不同会议场合发表一系列讲话，讲改革的部署和要求，回应广大税务干部职工的关切，晓之以理、动之以情。改革期间，税务系统高效率、分阶段、分层次召开一系列的改革动员会、推进会和专题会，宣讲政策、凝聚共识，从而统一了思想、明确了方向、鼓舞了士气。各级税务部门大规模、多轮次组织开展学习培训，对主要负责人和联络（督导）组成员培训改革主要内容和实施要求，努力让改革的“操盘手”成为改革的“行家里手”；对广大税务干部职工培训新机构职能和履职规范，努力让每一个税务干部成为“改革的明白人”；对基层一线干部职工培训税收业务融合，加快干部队伍知识更新、能力提升和本领增强。通过改革专题培训，引导各级税务干部融入改革、支持改革、服务改革。
　　注重构建“一张蓝图绘到底”的工作格局。国家税务总局制订了一系列配套方案、办法和措施，包括“改革方案+配套办法+操作文件”三个层面一整套的制度体系，形成了改革的“一张蓝图”。这次改革的主要任务概括为：强化一个根本，完善双重体制，打赢三场主攻战，夯实四大支撑点。强化一个根本，即加强党对税收工作的全面领导；完善双重体制，即明确国家税务总局为主、与省区市党委和政府双重领导的管理体制；打赢三场主攻战，即新税务机构挂牌、制定落实“三定”规定、社保费和非税收入征管职责划转三场主攻战；夯实四大支撑点，即围绕三场主攻战，整合优化税费业务和信息系统、强化经费保障和资产管理、清理修改相关法律法规和规章、规范干部人事和编制管理。这些规划全面系统、重点突出、简明扼要，为凝心聚力打好改革攻坚战、实现改革预期目标提供了明确指引。在具体实施中，将改革总体进程分为“统一思想保稳定、顶层设计定方案、动员部署鼓干劲、改好省局树样板、市县推进全覆盖、总结经验找差距、优化完善再升级”等七个重要阶段，制定改革总台账和分台账，对12大类215项主要任务近700个具体事项明确了任务书、时间表和路线图。
　　注重建立“令行禁止步调一致”的落实推进机制。搭建“1+10+36+6+N+1”改革工作机制，即1个机构改革工作小组牵头，下设10个专项工作组，向36个省级税务部门派驻36个联络（督导）组，分区域设置6个指导协调组，机动派出N（若干）个纪律检查组，开展1轮改革落实情况专项巡视。各类小组协同作战，形成有效推进改革的“组合拳”。全国各省局和市局比照国家税务总局的做法，建立了类似的改革推进机制，为落实改革任务提供了坚强的保证。为确保改革措施精准到位，国家税务总局在反复征求基层意见基础上，针对重大改革事项，统一下发参考模板，实行模板化操作。各地严格按照模板规范化操作、标准化实施，有效防止了改革任务跑偏走样。
　　注重释放“两不误、两促进”的改革红利。坚持将税收制度改革和税收征管体制改革统筹安排、共同落实，积极推进个人所得税改革，认真落实增值税、环境保护税和资源税改革，实现了税制改革和征管改革同步推进。坚持“机构改革、服务先行”，持续开展“便民办税春风行动”，稳步推行“一窗通办”“一厅通办”“一键咨询”“一人通答”全覆盖、“最多跑一次清单”等办税、缴费便利化措施，释放改革红利，使纳税人、缴费人的获得感明显增强，也赢得了各方面对改革的大力支持，实现了征管体制改革和优化税收服务的共同促进共同提高。
　　改革助力夯实国家治理基础
　　税收征管体制改革的顺利实施，有利于发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用。
　　税收征管体制改革夯实了国家治理的基础。税收征管体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。将国税地税征管体制改革纳入党和国家机构改革总体方案中部署，彰显出税务机构改革在国家治理现代化中的足够分量和应有地位。通过改革，我国的税收管理机构设置更加合理和专业，一个系统完备、科学规范、高效统一的税费征管体系在全国建立。实现了税费征管资源整合、税费大数据资源聚合，实现了税费执法和服务规范统一，有效提高了税务部门服务国家治理的能力。
　　税收征管体制改革规范了政府、企业与个人的分配关系。税收征管体制改革后，税收业务、社会保险费和非税收入征管业务由税务部门负责管理，可以有效厘清税源和费源，在保证国家财政收入和人民群众长远利益的基础上，有利于从税收和非税收入两方面综合考虑负担水平，总体调节国家、企业与个人的分配关系，实现社会公平。同时，税务部门对税收、社会保险费和非税收入实行统一管理，可以实现所有税收信息和非税信息共管、共享，统一全国执法标准，使纳税人的税费负担更为公平合理，进而提高了国家调节收入分配关系的能力，完善了国家治理体系。
　　税收征管体制改革从制度上稳定了中央与地方的财政分配关系。税收征管体制改革后，中央与地方政府的收入划分进一步透明规范，从制度上稳定了中央与地方的财政分配关系，优化了中央和地方的财政收入结构。将税收和各类非税收入统一由税务部门征管，为财政上的分级管理提供基础性条件。随着信息技术的进步，越来越多的现代化信息手段在税收工作中广泛运用，特别是“金三”系统对各项税收和部分非税收入进行征收管理，税收入库信息可实时追踪，中央与地方政府的税收划分日益透明、规范，进而也提高了各级政府的财政保障能力和治理能力。
　　税收征管体制改革为正确处理政府、市场与社会的关系提供了有效的途径。税收征管体制改革后，政府既能够统筹税费政策调节个人收入分配，调节地区收入差别，也可以合理合法地保护国家税收权益和本国纳税人、缴费人利益。既能够通过合并国税地税机构提高税收管理的质效，也可以优化纳税服务、简化审批程序，进一步方便纳税人和缴费人，规范政府与市场主体的法律关系。税收征管体制改革实现了国家对自然人纳税信息和缴费信息的统一管理，将纳税人履行纳税义务、缴纳社会保险费与享受社会保障服务联系在一起，提升了政府对社会管理和服务的效率和能力。
　　税收征管体制改革提高了国家精准施策的能力。国家精准施策，需要规范、全面和可靠的经济数据的支撑。税收征管体制改革实现了税费征管信息资源整合，实现了全国税费征管信息的大集中，形成了规范、统一的税收大数据。对这些税费大数据进行分析，一方面有利于加强税收管理薄弱环节的风险监控，强化征管，堵塞漏洞；另一方面有利于精准分析、评估税费政策效果，为税费改革、政策调整提供量化可靠的决策参考，为国家精准施策提供了依据，提高了国家评估和分析税收政策效果、根据经济发展精准施策的能力。
　　改革将高质量推进新时代税收现代化
　　党的十九大报告提出到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。税务部门也确立了高质量推进新时代税收现代化的奋斗目标。税收征管体制改革，顺应了时代的发展和需要，成为我国税收现代化的关键一招。
　　优化高效统一的现代税费征管体系基本确立。征管业务流程标准统一规范，初步形成了以税费风险管理为导向，以分类分级管理为基础的税费征管格局。自然人税费征管体系初步建立，加快推进信息交换和系统建设衔接，形成与其他部门交流协作和业务沟通机制。全国统一的税费管理信息系统初步构建，实现了征管模式从“以票管控”向“信息治理”的转变，在一定程度上解决了征纳双方信息不对称问题，强化了源泉控管。深化“放管服”改革，“纳税次数”“纳税时间”等指标不断优化，世界银行最新公布的《2019世界营商环境报告》中，中国排名大幅提升。社会保险费和非税收入征管职责划转有序推进，以金税工程为基础，实现了征管功能融合、数据集成和技术优化，提高了税费治理的信息化水平。
　　公平公正的现代税收法制体系正在建立。坚持将法治思维贯穿税收征管体制改革始终，深化税务行政审批制度改革，规范税收执法，开展行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点，深化税务稽查改革，确保税收执法在法治轨道上有序运行。深化简政放权改革，完善税收执法程序，提升税收执法水平。深化政务公开和办税公开，继续推行税费缴纳人以及第三方对服务质量定期评价反馈的制度，在全社会引导形成崇尚税法、遵守税法、捍卫税法的良好氛围。优化高效统一税收征管体系的建立，也为落实税收法定原则，建立税法统一、税负公平和调节有度的新时代高质量的税收法制体系打下坚实基础。
　　稳固强大的现代税收组织体系初步形成。全国税务系统认真落实科学合理、权责一致的要求，实现了税收组织体系的“瘦身”与“健身”。合并了省市县乡四级税务机构，合理设置内设机构，优化派出机构。内设机构、派出机构等数量大幅缩减，部分机构规格降低，上下级之间、部门之间、环节之间的职责关系进一步理顺，办税两头跑、办事多头找、执法不统一、服务不规范等问题得到较好解决。设立税收经济分析、大数据和风险管理、社会保险费和非税收入、纳税服务中心等部门，使机构职能更加适应税收现代化。调整完善人力资源配置，全国100多万名税务人员逐级安排到位，实现了征管资源优化配置。强化考评激励机制，创新构建绩效管理体系，使组织绩效和个人绩效“双轮驱动”。将大数据理念融入干部队伍的管理中，全面推行“数字人事”管理，成为新形势下加强干部管理的新抓手。创新人才培养方式，广泛开展“岗位大练兵、业务大比武”活动，干部素质能力进一步提高。严明组织纪律，注重增强广大税务干部特别是“关键少数”的纪律意识和廉洁意识。组织开展作风大整顿，围绕政治纪律、组织纪律、机构编制纪律、干部人事纪律、财经纪律、保密纪律以及党建工作等内容进行监督检查并全面整改到位，确保作风改进、服务更优，为实现“事合、人合、力合、心合”提供了有力保障。
　　开放包容的中国税收治理模式逐步形成。国税地税机构的顺利合并，社会保险费和非税收入征管职责划转的有序推进，形成了具有中国特色的税费治理模式，为世界税收征管改革和发展提供了中国智慧、中国方案和中国力量。中国在全球税收征管合作领域的话语权不断提高，由国际税收规则的旁观者、跟随者向参与者、引领者转变，在国际税收协调中发出更多中国声音、提出更多中国方案，不断深化国际税收合作，合力打击国际逃避税，更好地维护国家税收权益，为构建公平的现代国际税收体系做出积极贡献。加大对发展中国家的税收技术援助和支持，帮助发展中国家提高税收征管能力，实现包容性发展。
　　作者：李万甫 黄立新 李本贵 刘峰 杨炳炎 石文雅 李平  
　　单位：国家税务总局科研所